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我國油氣行業環境政策體系介紹

2015-4-1 20:23| 發布者: helloshigy| 查看: 1033| 評論: 0

摘要: 當前,我國能源資源約束日益加劇,生態環境問題突出,提高能源效率、減少污染物排放、確保能源安全的壓力進一步加大,能源發展面臨一系列新問題、新挑戰。從現在起到2020年,是我國全面建成小康社會的關鍵時期,為保 ...

       當前,我國能源資源約束日益加劇,生態環境問題突出,提高能源效率、減少污染物排放、確保能源安全的壓力進一步加大,能源發展面臨一系列新問題、新挑戰。從現在起到2020年,是我國全面建成小康社會的關鍵時期,為保障經濟社會快速發展,石油天然氣等能源消費仍需增加,因而這些挑戰不僅仍將存在,有的還會加劇,由此帶來的環境壓力將更趨嚴峻。只有堅持“節約、清潔、安全”的戰略方針,才能加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代油氣管理體系,更加注重油氣行業的生態環境保護。

              我國油氣行業環境政策體系初步形成

       石油和天然氣是經濟社會發展的重要基礎性能源,石油天然氣行業是我國經濟的重要組成部分。近年來,隨著我國環境法制體系、監管體系和經濟政策體系的基本形成,油氣行業的環境法治建設和經濟政策制定取得了長足進展。

       1.形成了以憲法為依據的包括法律、法規和相關規定在內的多層次油氣環境法律體系

       我國陸上石油天然氣環境法律體系以憲法為根本依據,已初步構建了一套較為完整的法律法規體系,主要包括:環境保護法律、環境影響評價法律及其實施細則,行政法規和地方性法規,國家標準和規范(例如污染排放和控制標準、環境監測方法標準、清潔生產標準、環境質量標準),部門規章、地方性規章和環境標準(例如地方污染排放和控制標準、地方環境質量標準)以及我國締結或參加的與環境保護有關的國際條約。

       憲法對我國生態環境保護提出了相應的法律約束。《中華人民共和國憲法》(2004修訂本)規定:石油天然氣等礦藏屬國家所有,國家負責保障自然資源的合理利用;禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源;一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地;國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。

       以憲法為依據,國家制定了多部涉及石油天然氣開發環境保護的法律法規,主要包括《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》、《野生動物保護法》等法律和《水污染防治法實施細則》、《水土保持法實施細則》等實施細則,以及《建設項目環境保護管理條例》、《排污費征收使用管理條例》、《河道管理條例》、《基本農田保護條例》、《風景名勝區條例》、《危險化學品安全管理條例》等行政法規。

       在憲法和環境保護相關法律法規的指導下,有些省(自治區、直轄市)根據本地的實際情況,陸續頒布了相關的地方性石油勘探開發環境保護法規,例如《山東省陸上石油勘探開發環境保護條例》(1994)、《甘肅省石油勘探開發生態環境保護條例》(2010)、《黑龍江省石油天然氣勘探開發環境保護條例》(2010)、《遼寧省石油勘探開發環境保護管理條例》(2011)和《新疆維吾爾自治區煤炭石油天然氣開發環境保護條例》(2014)等。

       一些對石油天然氣勘探開發環境問題比較重視的地方(例如甘肅慶陽市和新疆塔城市)的環境保護主管部門,還制定了較為系統的地方部門規章,主要涉及石油天然氣勘探開發建設項目管理、建設用地、環境管理、環境敏感區保護、水資源管理和恢復性規劃等方面。

       另外,作為世界環境保護和治理的重要組成部分,我國簽署了《生物多樣性公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、《保護臭氧層維也納公約》等國際環境保護條約,并承諾遵守其中的有關規定。

       2.我國環境監管制度基本建成,油氣行業的環境監管更加嚴格

       涉及油氣行業環境監管的我國環境監管制度體系主要包括法律中明確規定的九項基本制度,即“老三項”、“新五項”以及“污染物總量控制制度”。其中,“老三項”制度包括“三同時”制度、排污收費制度和環境影響評價制度,“新五項”制度包括排污許可證制度、限期治理制度、集中控制制度、綜合整治定量考核制度和目標責任制度。此外,環境保護法還規定了環境與計劃、環境監測、環境標準以及環境狀況公報等各項制度。

       3.我國環境經濟政策日益完善,對油氣行業的影響不斷加大

       1984年《資源稅條例(草案)》施行開始,資源稅在我國開征已有30多年的歷史,其間有關資源稅改革的探討從未間斷。1993年國務院制定的《中華人民共和國資源稅暫行條例》不僅為征收資源稅提供了稅法依據,而且也是中國第一個比較全面的資源稅法規。

       201410月制定的《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》(財稅〔201473號)規定,原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零,相應將資源稅適用稅率由5%提高至6%。國家還同時制定了自201412月起煤炭資源稅從價計征以及全面清理涉及煤炭、原油、天然氣的收費基金等政策。

       成品油消費稅是以提高油品價格來控制消費總量、鼓勵節約用油、推進節能減排的稅收政策。1994年分稅制改革時,成品油消費稅僅涵蓋汽油、柴油兩個稅目,后經不斷調整和完善,于200911日起實行的《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》(國發〔200837號)確定了現行的對汽油、柴油、航空煤油(暫緩征收)、石腦油、溶劑油、潤滑油及燃料油七個子目征稅及其稅額。現行成品油消費稅納稅人為在我國境內生產、委托加工和進口成品油的單位;納稅環節在生產(包括委托加工和進口)環節;計征方式為從量定額計征。

       排污收費是迄今我國環境政策體系中最為重要的一項環境經濟政策,其專款專用對于強化企業污染治理能力起到了重要作用。2013年,我國排污收費資金總額達到200多億元。同時,廣東、江蘇等省市開展了排污費改革,江西、湖北、湖南和甘肅省的重點城市開展了針對二氧化硫和廢水征收的環境稅試點。

       2007年以來,國家設置了主要污染物減排專項資金、中央農村環境保護專項資金等8項環保專項資金政策。大約十個省市開展了流域生態補償試點和實踐,并在流域綜合治理和地方污染減排工作中開始顯現效果;國家針對草原牧民實施生態補償政策和海洋污染補償試點,國家發改委牽頭開展生態補償立法等,生態補償政策得到了較高的重視。燃煤發電機組脫硫上網電價按0.015/千瓦時補貼的政策以及高耗能行業差別電價政策的實施,有助于促進節能減排工作的有效實施。

              構建以法治為基礎、經濟政策為核心的油氣行業環境政策體系

       為促進石油天然氣產業健康、可持續發展,必須盡快健全和完善環境法制、環境經濟政策體系以及相應的保障措施。

       1.深化石油天然氣領域環境法制體系建設

       油氣行業要建立健全以《石油天然氣法》為核心,以油氣專項法為支撐的完整的法律框架體系,其中包括制訂或修訂《天然氣中下游管理條例》、《石油天然氣開采環境保護條例》、《海洋石油天然氣管道保護條例》等行政法規,重點完善基礎設施建設和運營管理、儲備、安全預警與應急、安全生產和生態效益補償、環境保護等法律制度。

       其中,《石油天然氣開采環境保護條例》要對石油天然氣開采中的污染防治規劃、環境影響評價、排污許可、鉆井液以及廢氣、廢水和有毒氣體的回收處理、噪聲控制、放射源管理、環境監測、超標排污、污染事故的應急處理等方面作出專門規定。

       2.深化油氣行業環境監管改革,推進市場監管制度化、規范化、程序化

       1)加強政府監管

       一是完善標準和規范。加快完善石油天然氣開發、運輸、儲配等環節的環境監管技術標準和規范,完善包括戰略環境影響評價、規劃環境影響評價和石油天然氣開發、運輸、儲配建設項目動態環境影響評價在內的環境影響評價制度。

       二是強化石油天然氣開發的全過程監管。加強對石油天然氣開發的全過程監管,在事前、事中、事后三個階段均應嚴格監管。事前監管主要針對石油天然氣開發前的規劃和準備工作,從源頭上杜絕環境風險。

       例如,企業或作業者在編制石油天然氣開發方案的同時,必須編制石油天然氣環境影響報告書,并提出為避免、減輕各種污染影響擬采取的環境保護措施;要求企業在開發活動開始前建立當地主要環境指標的基線(例如地下水水質、地表水質、空氣質量等)并在開發期間持續監測;鉆井位置選擇需基于詳細的地質條件調查,并盡量避開人口稠密區、生態環境保護區等,盡量減少對土地的破壞并高效利用土地,盡量就近利用當地基礎設施,減少鋪設新道路并減少設施用地。

       事中監管主要針對石油天然氣鉆探、完井、開采及后續生產過程。例如,要求作業者在各環節都要滿足環境監管的各種標準和規范,采用高效、綠色、循環的技術,保證環保和安全;要求作業者具備防治環境污染的應急能力并制定應急預案,配備處理污染的設施等。事后監管主要針對石油天然氣開發引發的長期風險進行評估。石油天然氣開發所引發的環境影響有時在監管前期和監管過程中不易被發現和掌握,在生產階段結束后需對地下水、地表水、土壤、空氣等環境狀況進行分析,并與開發前基準進行對比,評估石油天然氣開發環境影響。

       三是注重中游管網環節的環保監管。在管道建設時期,嚴格審查管道工程的勘察設計者、供應商、承包商的資質。在管道工程勘察設計、供應、施工過程中,嚴格監督執行國家有關環境政策、法律、法規及技術標準。科學選擇管線,修建管道安全保護設施,從源頭上排除管道的環境隱患。負責油氣輸送的企業應設置環境管理機構,配置與管理內容相適應的人力和裝備,逐級建立環境管理網絡,完善各級環境責任制。

       2)強化企業環保責任

       一是建立健全環境監督管理機構和制度。企業須成立環境管理委員會和環境管理部門,配備相應的管理人員,并且要建立一整套環境監督管理制度(包括環境責任制度、教育培訓制度以及設備管理制度、獎懲制度、應急管理制度等)。

       二是明確環境職責,健全環境責任制。企業應建立健全以崗位責任制為主要內容,以主要負責人為中樞的環境責任體系,明確環境主要負責人、各職能部門和從業人員的環境責任制度,形成健全的環境監管責任體系。

       三是建立健全隱患排查制度,加強應急預案機制。企業須對生產過程中的重點環節、重點部位和重點設備進行不間斷的環境隱患排查,并對排查出的環境隱患進行專業的評估、分級,做到事前管理和源頭控制。須建立嚴格的隱患信息報送制度,規范隱患治理工作;對于突發環境狀況,須有一個有效的應急組織機構和一套完善的應急預案,并在平時有計劃地組織應急演練工作。

       3)推進信息公開

       信息公開與社會監管應貫穿石油天然氣生產、輸送和利用的全過程。政府部門應對企業信息公開和公眾溝通工作進行有效的指導和監督。

       首先,應力推企業信息公開工作,公開、誠實地解釋生產、輸送和利用過程中可能存在的環境和健康風險及企業將如何應對這些風險。

       其次,政府應及時、準確地公布環境監測數據。

       再次,應把與開發所在地居民的溝通融入開發的各個階段,使居民對相關的挑戰、風險和利益有清楚的了解。

       落實《關于當前環境信息公開重點工作安排的通知》,及時公開環境質量監測、建設項目環境影響評價信息、環境違法案件及查處、主要污染物總量減排數據、重點減排項目和減排工程建設進展等環境信息,主動向社會通報環境狀況、重要政策措施和突發環境事件及其應急處置信息。

       3.深化環境經濟政策體系建設,構建油氣行業可持續發展的環境保護長效機制

       1)加快資源稅費改革

       資源稅改革應以促進自然資源合理開發利用、生態環境保護、加快轉變發展方式為目標,分三階段、從六方面逐步推進,即2015-2016年初步完善資源稅體系,2017-2018年基本完善資源稅體系,2019-2020年基本實現資源稅改革目標,明確資源稅定位,確定合理稅負水平,擴大征收范圍,完善計征方式,完善資源性產品價格形成機制,完善相關配套措施。

       2)推進成品油消費稅改革

       我國經濟發展與資源環境的矛盾日益突出,節能減排工作任務艱巨,征收成品油消費稅的目的在于促進節能減排。在完善現行稅制的基礎上,建議采用多環節征收方案,推進成品油消費稅改革。

       3)建立和完善環境稅和碳交易政策體系

       環境稅直接針對各種不利于生態環境的行為進行征收,也稱為獨立環境稅,一般包括污染物排放稅、污染產品稅、碳稅等。其中,污染物排放稅是對污染物(例如廢氣、污水和固體廢物等)排放征收的環境稅種;污染產品稅是對有潛在污染的產品(例如能源燃料、機動車、臭氧損耗物質、化肥農藥、含磷洗滌用品、汞鎘電池等)征收的環境稅種;碳稅是對產生二氧化碳的石油、天然氣等化石燃料征收的環境稅種。

       在碳交易方面,從長遠來看,我國要建立一個強制性、覆蓋經濟整體、一二級市場健全、與國際市場接軌的全國性市場,充分發揮市場機制在優化配置各類節能減排資源中的決定性作用,從而達到以最小成本實現最大減排的效果。在碳稅方面,要加快推進碳稅立法工作,未來可以考慮碳稅與碳交易結合使用,發揮組合政策的作用,同時對積極采用技術減排和回收二氧化碳并達到一定標準的企業給予減免稅優惠。

       加快推進“環境費改稅”和污染排放稅立法工作,將現行排污收費的征收對象全部納入污染排放稅的征稅范圍,實行排污收費制度的全面改革。進一步完善節能減排稅收政策,建立和完善生態補償機制,探索建立綠色稅收體系。

             未來環境政策體系改革將對我國油氣行業產生深遠的影響

       環境政策體系改革將從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境保護問題,探索出以法治為基礎、經濟政策為核心的解決油氣行業環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法,以促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本,保障國家能源安全和經濟社會的可持續發展。

       1.促進油氣企業增強社會責任感,提升軟實力

       未來環境政策體系改革,必然要求企業從更廣泛的公眾利益和社會發展的角度統籌考慮問題,自覺接受社會和公眾的監督,通過履行社會責任,塑造和展現企業有益于公眾健康、有益于環境保護、有益于社會發展的良好形象。中國石油企業作為關系國計民生的重要基礎性骨干企業,在履行經濟責任和政治責任的同時,今后將更加全面地履行好企業的社會責任和環保責任,樹立起負責任大公司的良好社會形象。

       2.促進油氣企業施行綠色低碳發展戰略,重視綠色發展

       綠色發展,是黨的“十八大”報告中提出建設美麗中國的重要內容。未來環境政策體系改革,必然會對各主體特別是油氣企業形成正確的引導,使其朝著綠色發展的方向前進。重點是加快實施碧水藍天專項行動,抓好責任落實,確保項目不拖后、不落空;加快實施能效倍增計劃,分解落實年度計劃,加強監督檢查;加快地熱、生物質能源等清潔能源發展,抓好碳資產管理,積極參與碳交易,實現碳資產價值。

       3.促進油氣企業發展方式不斷轉型升級

       未來環境政策體系改革,力圖通過調控利益相關者環境行為的私人成本和社會成本之間的差距消除利益相關者環境行為的外部性,實現環境資源的公平使用。例如,提高資源稅稅率的目的在于借助經濟杠桿的作用,通過資源稅負增加產生的向下傳導機制,促使產業鏈從上游到下游進行相應的利益調整,產生一定的正面利益。總體的稅價聯動效應,就是從產業鏈的上游到中下游、從開發環節到制造領域普遍提高集約化水平,減少粗放型生產,從而加快轉變石油企業的發展方式。

       4.促進油氣企業創新發展,全力提高發展質量和效益

       未來環境政策體系改革,力圖通過環境稅收、財政、金融等方面政策的調整,促進油氣企業通過創新發展,提高發展質量和效益。

       一方面,促進油氣企業通過產業創新和商業模式創新,調整產業結構、產品結構和市場結構。上游領域,可通過商業模式創新,以合資合作勘探開發等方式,提高勘探成功率、儲量動用率,調整儲量產量結構,增加天然氣等清潔能源資源儲量,實現高效勘探開發,做好天然氣資源、市場、管網設施的戰略布局,推進產業鏈優質發展。煉油領域,可通過產業模式創新,立足老企業改造,調整裝置結構,淘汰落后產能,解決高質量油品數量不足的問題,多生產優質環保產品。

       另一方面,促進科技創新,在天然氣增儲上產、增加重質油加工手段、推進化工原料和產品結構調整、節能環保、戰略性新興產業等領域,集中力量突破一批重大關鍵技術。加強新產品、新技術開發的體制機制創新,推進研發、設計、生產和營銷等聯合攻關,在新產品、新技術開發上走出一條新路。(原載《國際石油經濟》,其他作者為郭焦鋒)


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