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中國居民氣改存在的問題

2015-3-3 15:51| 發布者: helloshigy| 查看: 1196| 評論: 0

摘要: 11月12日在北京閉幕的APEC會議上,中國與美國就應對氣候變化發表聯合聲明。中方首次正式提出2030年之前溫室氣體排放有望達到峰值,清潔能源占比將達到20%;美方則承諾到2025年將本國溫室氣體年排放量在2005年的水平 ...

11月12日在北京閉幕的APEC會議上,中國與美國就應對氣候變化發表聯合聲明。中方首次正式提出2030年之前溫室氣體排放有望達到峰值,清潔能源占比將達到20%;美方則承諾到2025年將本國溫室氣體年排放量在2005年的水平上削減26%-28%,刷新美國之前承諾的2020年碳排放比2005年減少17%的目標。此前,中央財經領導小組第六次會議,研究我國能源安全戰略。會上,國家主席習近平提出了推動能源領域消費、供給、技術和體制等“四大革命”,全方位加強國際合作的戰略構想。


無論是面向國際的減排承諾,還是著眼于能源安全的國內政策,抑或是如今越來越讓上自國家領導,下至普通百姓都日趨關切的空氣質量、環境質量,均要求我們在能源領域推動一場綠色革命、清潔革命。而天然氣作為一種綠色、高效的清潔能源,無疑會在我國未來能源結構中扮演日趨重要的角色。


如何通過行業全方位改革來促進天然氣利用,是一個廣受關注的課題。其中價格改革則是最敏感、最牽一發而動全身的環節。尤其是居民天然氣價格改革,因為涉及千家萬戶,向來是價格改革的難點之所在。


但居民用氣價格又是天然氣價格改革必須邁過去的一道坎,可以說,如果不對居民用氣在機制和價格層面作出合理安排,對燃氣行業有一個既符合市場規律、又符合其公共服務類行業屬性的制度設計,厘清政府和企業的責任、管制和市場之間的關系,則由此帶來的交叉補貼、價格扭曲和效率損失,勢必會對我國天然氣價格市場化改革乃至公共服務行業改革構成嚴重掣肘。


從這個角度來看,國家今年圍繞居民天然氣價格等出臺的有關規定,及各地推進的居民天然氣價格改革,為我們提供了一個個極好樣本,讓我們去思考天然氣價格改革過程中必須面對的幾個問題。






陷于地方政府自由裁量的聯動機制




我國居民天然氣價格主要由兩部分組成:一部分為城市門站價,即天然氣上游企業經過開采、凈化處理、長距離管輸之后,送抵各用氣城市門站(交付點)的價格,實際上包含了天然氣井口價、凈化成本和長距離管輸價。一部分為城市燃氣輸配服務費,即城市燃氣企業將天然氣配送至每家每戶以及提供其他基本供氣服務所發生的費用。我們可以拿電力作一個簡單類比,天然氣井口價相當于電廠的上網電價,長距離管輸價相當于高壓、特高壓的跨區域輸電價格,城市輸配服務費則相當于城市配電服務成本。


盡管國家正在以市場化為導向,推進天然氣價格改革,但目前對天然氣價格仍沿襲原有的分段管理、成本加成的模式,即上游城市門站價由國家發改委制定;下游終端銷售價格由地方政府價格主管部門制定,實行屬地化管理,制定價格的依據基本上是企業成本。國家發改委通常在考慮管輸距離長短的基礎上,以省級(直轄市)為單位,確定各省天然氣門站價格,地方無權置喙。


由此衍生出,部分省份設立省級天然氣管網公司,負責省內各用氣城市間的天然氣輸送,因而會在省級門站價格的基礎上,額外發生一部分省內管輸費,這部分費用,通常由省級物價部門核定,故而有城市燃氣企業對省級管網收費標準提出異議,認為有層層加價的嫌疑。


對于北京、上海等直轄市來說,轄區內不再需要跨城市輸送,因此并不存在單獨核算的省內管輸費。不管怎樣,對于各城市燃氣企業來說,國家發改委確定的省級門站價格外加這部分省內管輸費,即為其采購成本、氣源價格,通常占到城市燃氣企業成本的70%以上。鑒于目前我國天然氣整體處于賣方市場的格局,各城市燃氣企業多只能被動接受這一價格。


而城市燃氣輸配服務費,盡管可以通過簡單測算得到,即居民天然氣銷售價格減去城市門站價獲得(多氣源城市門站價格由各氣源量、價加權平均得來),但地方價格主管部門在制定居民天然氣銷售價格的時候,通常并不會針對城市天然氣輸配服務費單獨定價,而只是確定一個最終銷售價格。由于居民用氣位于管網的毛細血管的末梢,單戶用量低,配氣成本和服務成本均較高,銷售價格通常無法覆蓋全部成本。


現行天然氣價格分段管理的現實,給居民天然氣價格改革帶來諸多挑戰。國家發改委按照國家天然氣價格改革的整體部署,推進天然氣上游價格市場化改革,調整頻率加快;部分使用進口液化天然氣(LNG)的城市,由于亞太區域LNG價格基本上隨著JCC油價(日本進口原油清關價)動態調整,氣源價格變動的頻率比陸上管道氣價格更高。


多數城市已經建立了居民天然氣銷售價格與上游氣源價格動態調整的聯動機制,即上游門站價格漲則跟漲,跌則跟跌。也就是說,目前各地建立的居民天然氣價格聯動機制,針對的并非城市燃氣企業的輸配服務費,而純粹是國家制定的氣源價格變動因素。然而,居民天然氣價格聯動機制的執行,卻受制于種種因素,成為一個泛政治化的問題,國家或地方層面的任何風吹草動,重大活動、重大節日、物價指數、其他公共產品價格調整,等等,都可能成為擱置調價的理由。


現實情況是,聯動機制盡管明確了價格調整的條件,但是否啟動、何時啟動,則完全由地方政府定奪。上海天然氣價格機制明確的條件是上游氣源價格上漲或下跌達到8%、且距離上一次調價達到2年,即可聯動調整,但今年9月上海天然氣調價,距離上一次調價已經6年,漲幅也已高達37%。


而根據國家針對公共產品價格調整相關要求,程序繁瑣,耗時漫長,通常需要將近一年的時間周期方可完成所有流程。極端的情況是,有時候調價剛剛出臺,可能上游價格已經發生變動,對于那些擁有進口LNG資源的城市,尤其如此;或者有時候萬事俱備,只欠公布,卻因為某一個不相干的突發事件而擱置,等到再次重啟,往往又是半年、一年之后,一切又得從頭來過。


短期內,國家天然氣價格“市場凈回值法”改革將很難全面到位,但對于城市燃氣企業來說,居民天然氣價格缺口壓力卻時刻存在。考慮到居民用氣的特殊性,暫時可能無法真正做到隨行就市,但業已建立的機制,應得到尊重并有效執行。同時應該盡可能簡化調價流程,尤其是針對純粹由上游漲價導致的成本上漲,更應及時疏導。






有待實踐檢驗的階梯價格機制




根據國家發改委2014年3月20日下發的《關于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見》要求,2015年底前所有已通氣城市均應建立居民生活用氣階梯價格制度。


此前,鄭州、長沙、深圳、南京等地已實行了階梯氣價。但這些城市在制定階梯氣價過程中,均將第一檔年用氣量設置在較高水平,如鄭州明確每月不超過50立方米,折合年用氣量600立方米;長沙規定階梯氣價的第一檔年用氣量為600立方米;而深圳則規定每戶月用氣量淡季不超35立方米、旺季不超45立方米。實際上,無論是鄭州、長沙,還是深圳的第一檔氣量,均遠超絕大多數居民家庭的年用氣量,距離階梯價格抑制不合理用氣需求、促進節約用氣的初衷,相去甚遠。


今年9月份,上海推出了居民天然氣價格階梯方案,根據統計分析和測算,將最具指標意義的第一檔用氣量設定為310立方米/年,對未來全國其他城市制定階梯價格將具有一定的導向意義。


盡管居民階梯氣價似乎有著廣泛的實踐基礎,但由于氣量及分檔氣價之間的關系等并未嚴格考慮居民用氣實際和居民用氣的價格彈性,甚至某種程度上刻意通過放大第一檔氣量,讓所謂的階梯氣價形同虛設,更沒有看到各地推進階梯氣價以后,居民用氣行為的變化分析,因此,盡管從邏輯上分析階梯氣價有助于促進節約用氣,但在現有情況下,仍很難說這樣的實踐具有說服力。


居民用氣有其自身特點。有別于居民用電,居民用氣主要用于炊事和沐浴,消費彈性很小;另有一部分生活條件較好的用戶用于采暖。無論是在有集中采暖的北方,還是無集中采暖的南方地區,獨立采暖用戶數均未達到5%。以上海為例,居民用戶總數560余萬戶,但采暖用戶不足20萬戶。盡管隨著居民生活水平的提高,用戶總數會有所上升,但在總用戶中的占比將屬于極少數的整體格局不會變化。


這就提出了一系列問題:是否需要抑制居民最基本的用氣需求?是否需要為了抑制采暖用戶的用氣需求,而實行居民階梯氣價?與居民電表、水表基本位于戶外不同,目前國內大多數城市的燃氣表具,按照消防安全要求,多安裝在戶內,抄表難度較大,而實行階梯氣價必須基于準確的抄表讀數,為了抄準表,城市燃氣企業可能需要在抄表方面加大投入,而更換智能氣表則需要一個漫長的周期,且投入巨大。綜合分析來看,居民階梯氣價,會不會進一步增加居民用戶的單戶管理成本,但發揮的節約用氣效果卻甚微的局面?按照國家發改委指導意見精神,不搞一刀切,根據各地用氣實際,針對采暖用戶制定采暖用氣價格,是不是更節約社會資源、更合理?


居民階梯氣價究竟能夠發揮怎樣的效果,有待實踐的進一步檢驗,關鍵是企業和政府要共同做好居民用氣階梯價格后評估,測算投入與產出,分析階梯氣價對用戶用氣行為的影響,為后續政策優化調整提供更堅實的支撐。


公信力日趨流失的聽證制度


聽證會起源于英美,是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。居民用氣價格聽證制度,是國家在制定和調整公用事業價格時,由政府價格主管部門主持,請社會有關方面對其必要性、可行性進行論證的程序制度,是價格決策民主化和科學化,消費者直接參與定價的重要形式。1997年《中華人民共和國價格法》和2002年《政府價格決策聽證辦法》的頒布,標志著我國價格聽證制度的全面建立。價格聽證制度,有利于政府、企業和消費者溝通信息,尤其有利于社會了解和監督政府價格決策行為,促使經營者提升管理效率,提高政府價格決策的科學性。


但近年來,聽證會已經被貼上了漲價會、走過場的標簽,任何價格聽證會都會在網絡上招來罵聲一片,其公信力已嚴重流失,這一制度安排已經在現實的沖撞之下,迷失了最初的方向,成為價格決策過程中不得不做、卻又食之無味的雞肋,與聽證會有關的各方,無論是政府,企業,還是消費者,都頗感無奈。


對于消費者來說,最大的訴求當然是不漲價或者少漲價,但聽證會的性質已經決定了它必然是漲價會——倘若是降價,這種明顯于消費者有利的事情,政府直接決策即可,無需大費周章地召開聽證會。其次,聽證會的組織形式,也注定了消費者無法深入、透徹地了解行業,從而提出非常專業的問題。盡管用戶聽證會參加人的遴選嚴格遵循了公告、用戶自行報名、資格審核、隨機抽選等程序,由于受用戶關注度和專業背景制約,實際上,他們可能既不具備專業能力,也不擁有必須的信息。這種認知上的偏差和信息不對稱,讓消費者對于參與聽證會的熱情日趨下降,代之以網絡上宣泄式的冷嘲熱諷,甚至謾罵。


對于政府來說,最初的制度設計是為了與消費者溝通,征詢意見和建議,本質上是溝通會,是為政府價格決策提供支撐,而非決策本身。但現實中,無論是政府、企業,還是消費者,都某種程度將其視為價格決策會,相關措辭總是說“經聽證確立”,或者“經聽證通過”等等諸如此類,仿佛聽證會是一柄上方寶劍。這種認知上的偏差,也讓聽證會擔負了過多的責任。


此外,長期以來,消費者缺乏公開表達的訓練和渠道,他們沒有太多的表達機會,因而往往也不善于表達,或者干脆以一種情緒化的方式表達;而基層政府在與公眾溝通過程中也同樣缺乏經驗甚至誠意,他們的側重點往往是既要保證程序到位,又要確保聽證會不至于失控,而非征詢意見。多種因素糾纏在一起,使得聽證會確實在很大程度上成為一個花費時間精力很多、實際效果甚微的工作,進而又進一步削弱了聽證會的公信力,僅滿足了程序性要求或象征性的作些讓步。


而企業則是所有炮火集中的對象,往往在成本、效率、職工收入等方面飽受質疑,即便有政府部門提供的成本監審報告也絲毫不能化解消費者的質疑——盡管實際情況可能調價確實是因為上游氣源漲價,而非企業管理成本增加。


實際上,聽證會這種形式,正在以一種看似嚴謹的程序,透支政府政治資本。政府必須在公共產品價格制定聽證制度進行優化,找到一條更加符合國情和行業性質的模式。如進一步優化聽證參加人政府機構與其他類型聽證參加人之間的比例關系,適當增加具備專業背景的聽證參加人(如可設立公共產品價格專家庫,包括經濟、行業等各類專家,隨機抽取)和民意團體(消費者團體、志愿者團體等)的比例,通過制度設計來提高聽證參加人的履職能力。


公共服務類行業的政府責任


回顧我國城市燃氣行業歷史,不難發現其經歷了一個政府大包大攬、參照競爭性行業改革全面推向市場和重新再認識這樣三個階段。政府大包大攬時期,城市燃氣企業往往隸屬于政府公用事業局或類似機構,投資由財政撥款,虧損由財政補貼,城市燃氣更多的是城市居民享有的一種公共福利——盡管這種公共福利僅惠及部分人群,深究起來并不全然合理——價格成本倒掛,管理效率也相對較低,行業虧損嚴重。


正因為此,2000年前后,在全國公用事業改革大潮中,各地政府基本上是抱著“甩包袱、撈一筆”的心態推進燃氣行業改革的,借助我國城市燃氣快速天然氣化的良好預期,參照競爭性行業,以相對較高的溢價,轉讓資產、授予特許經營權的方式,推進燃氣行業改革,進而形成了目前我國燃氣行業港華燃氣、新奧燃氣、華潤燃氣、中國燃氣、昆侖燃氣幾家跨區域經營的全國性燃氣企業,和北京燃氣、上海燃氣、深圳燃氣等少數幾家主要聚焦本地市場的大型城市燃氣企業主導市場的行業格局。


這些企業,或為港資,或為民資,即便是國資背景,除了上海燃氣之外,均已經在港交所或上證所上市。當我們比較傳統的水、電、煤氣三大公用事業企業的時候,不難發現,城市燃氣行業是市場化、混合所有制改革走得最遠的行業。行業改革的深入推進,使得燃氣行業投資主體已經由原來的政府,變為企業。港華燃氣關于投資,有一句在業內流傳甚廣的原則,即“不投、少投、晚投”——當然他們并不是不愿意投資,而是全面考慮投資的經濟性,不會像國有體制下對投入產出比那么不敏感。當然,地方政府也并非全然脫身,有些地方政府會在一些專項工作,如舊管網改造、天然氣置換等方面給予企業一定的補貼,但政府對行業的管理,更多體現在特許經營權的授予和價格管制方面。


不過,燃氣行業公共服務類企業的性質,以及我國居民燃氣價格尚未完全理順的現實,每每讓政府和燃氣行業因為居民用氣價格調整而站在輿論的風口浪尖。其內在原因,并不單純是價格爭議,而是政府很大程度上在燃氣這個公共服務類行業上責任的缺失。


新一輪國資國企改革明確了燃氣行業公共服務類的基本定位,但上一輪改革形成的行業基本格局讓這一輪改革有一定的路徑依賴。我們注意到,目前國內主要的燃氣企業均已經在資本市場上市,其對資本回報率的要求是無容置疑也是無可厚非的。但城市燃氣公共服務類定位,又要求其將社會責任放在首位。這一矛盾沖突,應該如何化解,公共服務類行業的政府責任,和企業對于利潤的追逐應該如何平衡,需要找到一條符合國情的路徑。


PPP模式適合城市燃氣與否?


近年來,公共服務領域最為熱門的話題莫過于PPP模式。所謂PPP(Public-Private-Partnership),是指政府與私營機構之間的伙伴關系。從狹義的角度來理解,PPP泛指公共部門與私營機構通過特許經營合同,為提供公共產品或服務而達成的各種合作關系,從而有助于充分發揮政府與私營部門各自的優勢,比如政府在調動公共資源、行政資源方面更有優勢,在項目建設過程中的土地征收、拆遷,舊管網改造過程中的多部門協調等方面,擁有企業所不具備的優勢;而私營部門在提高運行效率、降低成本方面更有優勢。清華大學傅濤教授撰文指出,PPP中的合作雙方是以一種平等的合作伙伴關系,PPP沒有特定的政企服務界限,所有的界限都是根據具體項目的特征而進行合同約定的。


我國城市燃氣行業現有的所有制和經營管理格局,意味著地方政府與城市燃氣企業之間,既是一種伙伴關系,又彼此博弈,因而并非典型意義上的PPP模式,應該結合當前我國城市燃氣行業的基本格局,通過制度設計,在政府、企業和市場之間,找到一個合理的平衡。


首先是政府要強化成本規制。城市燃氣企業作為典型的自然壟斷行業,引入市場機制,提升效率、降低成本、保障供應一直是困擾政府和社會的難題。按照國際上通行做法,可以開展準入競爭,也可以實行過程競爭。但我國城市燃氣行業改革目前已棋至中盤,省會、地市一級的燃氣企業,甚至大量的縣級市燃氣企業,基本已經被幾大跨區域經營的燃氣企業收入囊中,資產和特許經營權均已名花有主,再重新翻燒餅開展準入競爭已不現實。為今之計,只能實行過程競爭,即通過對行業企業間科學的成本和服務水平的比較,掌握城市燃氣企業的合理成本,以此為基礎,合理界定城市燃氣行業各項運營成本范圍,科學建立城市燃氣企業的成本規制標準,并據此對企業超出標準的部分,在調價過程中予以核減。通俗來講,成本規制就是政府考核城市燃氣企業成本的一把尺子,哪些成本是可以納入價格的,哪些是不可納入價格的,均以此為標準。


需要強調的是,政府在設置成本規制標準時,需要注意三方面的問題:


一是要設置合理的成本邊界。既要對企業成本進行嚴格監管,不允許企業隨意做大成本,又要充分考慮歷史和行業實際,不能不分行業、不分地區,搞一刀切。


二是要有一定的前瞻性。要充分考慮行業特點、技術和研發投入以及經濟社會發展。對于我國城市燃氣企業來說,前十年是一個快速發展期,投入大,資本成本高。隨著設施設備,尤其是管網運行年限逐步增加,改造成本、維護成本、安全投入將隨之增加。此外,新技術、新材料、新應用,層出不窮,成本規制要通過前瞻性的制度設計,激發企業主動創新,促進行業發展。


三是對企業要有激勵機制。要通過成本規制制度設計,讓企業有動力去提升管理。以歐盟為例,其城市燃氣配氣價格采用“成本加成法”,主要由投資成本、運營成本和合理利潤構成,其中運營成本就考慮到通貨膨脹和企業運行效率,只要企業達到政府成本規制設定的指標,企業管理效率提升、降本增效獲得的收益歸企業,而不會成為下一輪成本核定的下線。要讓成本規制不單純是一種約束機制,同時也是一個激勵企業不斷改進管理、提升運行效率的機制。


其二是企業成本信息公開。沒有成本信息公開的成本規制,只是無本之木。目前,國家尚未就城市燃氣企業成本公開制定明確規定。上海居民燃氣調價過程中,企業主動在官方網站上公開了成本信息,無疑為后續城市燃氣價格調整樹立了一個標桿。或許受整體社會環境相對浮躁影響,我們遺憾地發現,抱怨天然氣漲價的人所在多有,卻并沒有太多的人愿意靜下心來,好好研究企業公開的成本信息。但成本信息公開的目的,既希望引起關注與討論,同時也是立此存照,企業未來的經營管理,底線已經確立。未來,居民燃氣調價,企業成本信息必須公開透明,真實可信,而且要常態化、制度化。


其三是實現順價銷售。實現順價銷售,是城市燃氣企業實現可持續發展的基礎,而成本規制和企業成本信息公開,正是為了確保順價銷售的“價”實實在在、不摻雜任何水分,三者有助于對城市燃氣行業管理形成一個閉環(盡管行業管理遠不僅僅包括價格)。要讓居民用氣價格回歸其本源——價格就是作為市場信號而存在,不應該賦予居民用氣價格以太多的補貼低收入群體等政策性的目標,而應該選擇其它效率更高的方式,比如由企業在價格上讓渡,改為由政府針對公共產品對居民采取無差別直補,具體方法可以研究,讓價格回歸市場信號的基本作用。


政府強化監管,企業成本公開,理順價格機制,是三個互為條件、互相制約的整體,既有助于強化政府監管,嚴控企業運行成本,也有助于激發企業活力,促進公共服務水平和企業運行效率的提升,較為符合當前我國的國情。作為公共服務類行業的城市燃氣行業,應該擺脫混合所有制還是國有獨資的窠臼,通過強化政府成本規制和企業成本信息公開,打造非上市的“公眾公司”,從而為順價銷售贏得公眾支持,也為行業提升管理效率、良性和可持續發展,從而也為確保城市燃氣保障供應創造良好的外部環境。


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